Phần 6: Quyền phúc quyết Hiến pháp của Nhân dân là không thể thiếu và không giới hạn
Sửa đổi Hiến pháp sâu rộng đến đâu dứt khoát phải là quyết định của Nhân dân, qua việc thảo luận, đóng góp ý kiến rộng rãi, và quan trọng hơn cả là quyền phúc quyết thông qua bản Hiến pháp. Có ý kiến dường như cho rằng cho dù quyền phúc quyết Hiến pháp của Nhân dân là hợp lý, hợp pháp, chính đáng, vẫn có những giới hạn mà lần sửa đổi này không thể vượt quá. Dù đồng ý rằng sự thận trọng trong các thay đổi lớn là cần thiết, chúng tôi cho rằng đặt ra các hạn chế cho chủ quyền tối cao là phi lý. Chủ quyền của nhân dân là tối cao, và quyền phúc quyết hiến pháp là sự thể hiện cơ bản của chủ quyền tối cao đó mà không quyền phái sinh nào có thể hạn chế được.
Xem thêm:
Đảng Dân chủ Việt Nam giới thiệu đề xuất sửa đổi Hiến pháp
Tại sao Việt Nam cần sửa đổi căn bản và toàn diện hiến pháp?
Bản đề xuất khung soạn thảo hiến pháp của toàn dân
Trong các bài nghiên cứu xoay quanh vấn đề sửa đổi Hiến pháp, ông Bùi Ngọc Sơn là một trong những người đặt vấn đề về giới hạn của việc sửa đổi Hiến pháp. Ông viết: “Sửa đổi Hiến pháp được phân biệt với thay đổi hiến pháp. Sửa đổi hiến pháp là tu chỉnh hiến pháp gốc, không phải là thay một hiến pháp khác. Vì vậy, có những giới hạn của việc sửa đổi hiến pháp mà những nhà thảo hiến phải tôn trọng; nếu không họ không phải sửa đổi hiến pháp mà là thay đổi hiến pháp, làm một Hiến pháp mới. Thông thường, các Hiến pháp thường đặt giới hạn sửa đổi Hiến pháp là chính thể của quốc gia. Bởi lẽ nền chính thể thay đổi, toàn bộ cấu trúc của chính quyền phải thay đổi theo và do đó, quốc gia cần một Hiến pháp mới chứ không giản đơn là tu chính những điều khoản của Hiến pháp gốc. Một số Hiến pháp cũng giới hạn việc sửa đổi hiến pháp không được bớt đi các dân quyền đã được xác định. Cuối cùng, để làm chặt chẽ sự giới hạn tu chính, bản thân điều khoản quy định về sửa đổi hiến pháp là không thể được sửa đổi.”[xxxiv] Ông Bùi Ngọc Sơn cho rằng “Trong khung cảnh của Việt Nam, chính thể Cộng hòa xã hội chủ nghĩa là điều không thể được sửa đổi. Những nội dung có tính chất trụ cột của chính thể cũng không được sửa đổi như vai trò lãnh đạo của nhà nước và xã hội của Đảng Cộng Sản Việt Nam. Ngoài ra, việc sửa đổi hiến pháp cũng không thể làm thay đổi hình thể nhà nước đơn nhất ở Việt Nam. Những điều có thể sửa đổi được là những chi tiết về chính quyền có ý nghĩa thúc đẩy việc xây dựng nhà nước pháp quyền.”[xxxv]
Trong một bài viết tiếp theo “Sửa đổi quy trình sửa đổi Hiến pháp,”[xxxvi] để giải quyết vấn đề bản Hiến pháp 1992 hiện nay không quy định quyền phúc quyết Hiến pháp của nhân dân, ông cho rằng nhân dân vẫn có thể thực thi quyền phúc quyết, vì đó là biểu hiện cơ bản của chủ quyền tối cao mà nhân dân nắm giữ, mà không quyền phái sinh nào có thể hạn chế được. Ông khẳng định việc áp dụng trưng cầu dân ý cho lần sửa đổi Hiến pháp lần này không có gì là vi hiến: “Điều 147 không phải là nguồn duy nhất để sửa đổi chính thức Hiến pháp. Một trong những nguyên tắc cơ bản của việc xây dựng chính quyền hợp hiến ở Việt Nam được Hiến pháp ghi nhận là chủ quyền nhân dân được thể hiện qua quy định “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” (Điều 2). […] Chủ quyền nhân dân là tối cao có nghĩa là, trong quốc gia không có một quyền nào có thể áp đặt những ràng buộc pháp lý lên chủ quyền nhân dân. Chủ quyền nhân dân là một quyền nguyên thủy, một quyền nguồn gốc mà từ đó hình thành nên các quyền của chính quyền, nên các quyền phái sinh này không thể đặt ra những ràng buộc pháp lý lên chủ quyền nhân dân. Trong khi đó, trưng cầu dân ý là một hình thức toàn vẹn nhất của chủ quyền nhân dân. Bằng việc thực hiện quyền trưng cầu dân ý, nhân dân trực tiếp hành xử chủ quyền nhân dân của mình. Vì vậy, người ta không thể đặt ra vấn đề tính hợp hiến của trưng cầu dân ý xét theo nghĩa bản chất. Nói cách khác, bản chất của hành vi trưng cầu dân ý không thể được xem xét trên phương diện hiến tính, mặc dù người ta có thể xem xét tính hợp hiến của thủ tục, quy trình, kết quả của một cuộc trưng cầu dân ý.”[xxxvii]
Chúng tôi hoàn toàn tán đồng rằng không một quyền phái sinh nào có thể đặt những ràng buộc pháp lý lên chủ nguyền tối cao và căn bản. Tuy vậy, cho rằng sự phân biệt giữa quy trình và kết quả của trưng cầu dân ý là không hợp lý. Ông Bùi Ngọc Sơn đưa ra sự phân biệt giữa “hành vi trưng cầu dân ý” – không thể được xem xét trên phương diện hiến tính,” và “các thủ tục, quy trình, kết quả của một cuộc trưng cầu dân ý” vốn có thể bị xem xét tính hợp hiến. Thế nhưng, đã nói người dân là chủ quyền tối cao, thì ai có quyền xem xét tính hợp hiến của kết quả trưng cầu dân ý thể hiện nguyện vọng của nhân dân? Chẳng nhẽ các quyền phái sinh có quyền làm điều này sao, và dựa vào tiêu chí nào, ai là người quyết định tiêu chí nếu không có sự đồng thuận của chủ quyền tối cao là nhân dân?
Chúng tôi cũng đồng ý rằng trên nguyên tắc, việc sửa đổi Hiến pháp có thể có những giới hạn. Thông thường những giới hạn đó được nêu ra trong bản Hiến pháp bị sửa đổi. Tuy vậy, cần nhấn mạnh rằng những giới hạn này chỉ có giá trị khi bản Hiến pháp bị sửa đổi bản thân nó là sản phẩm của sự đồng thuận của người dân. Sự ràng buộc đó về bản chất là sự ràng buộc của thế hệ trước lên thế hệ sau, vì những lợi ích mà sự ràng buộc đó mang lại cho nhân dân nói chung.[xxxviii] Thế nhưng, xét vào tình hình Việt Nam, ai cũng biết rằng bản Hiến pháp hiện tại, cũng như từ các bản Hiến pháp 1959, 1980, 1992 đã không hề được người dân phúc quyết thông qua. Vì vậy, trong lần sửa Hiến pháp này, việc trả lại chủ quyền tối cao cho nhân dân không chỉ mang ý nghĩa quyền phúc quyết của người dân qua trưng cầu dân ý, mà còn là quyền của người dân trong việc quyết định thể chế chính trị của mình.
Trong trường hợp chúng ta đồng ý với ông Bùi Ngọc Sơn rằng có những hạn chế của việc sửa đổi Hiến pháp, cụ thể là “cấu trúc cơ bản của chính quyền hay hệ thống chính trị mà Hiến pháp xác lập,” câu hỏi đặt ra là liệu các Hiến pháp 1959, 1980 và Hiến pháp hiện tại 1992 có tuân thủ yêu cầu này không, và vì vậy các giới hạn đặt ra bởi các bản Hiến pháp này có cần được nhân dân tuân thủ không? Hiến pháp 1959, 1980 và 1992 chưa bao giờ được nhân dân phúc quyết thông qua theo đúng thủ tục quy định tại điều 70 Hiến pháp 1946: “Những điều thay đổi khi đã được nghị viện ưng chuẩn phải đưa ra toàn dân phúc quyết.”[xxxix] Hiến pháp 1959 và các Hiến pháp sau đó thay đổi quy trình sửa đổi Hiến pháp, quy định chỉ cần 2/3 số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành, mà không đề cập gì đến quyền phúc quyết của nhân dân.[xl] Hiến pháp 1980 đổi tên nước từ “Nước Việt Nam Dân Chủ Cộng Hòa” thành “Nước Cộng Hòa Xã Hội Chủ Nghĩa Việt Nam,” tức là thay đổi cả một thể chế chính trị, mà không hề được nhân dân phúc quyết.[xli]
Có thể có ý kiến biện hộ rằng bản thân Hiến pháp 1946, vì tình trạng chiến tranh, cũng đã không được đưa ra cho nhân dân phúc quyết và vì vậy các Quốc hội sau đó không bị ràng buộc. Tuy vậy, Hiến pháp 1959 và 1980 đều viện dẫn Hiến pháp 1946 trong lời mở đầu và qua đó công nhận Hiến pháp 1946 như là văn bản cơ bản mà các Hiến pháp sau kế thừa và tiếp nối. Lời mở đầu của Hiến pháp 1959 ghi rõ Hiến pháp 1959 bắt nguồn từ nhu cầu sửa đổi Hiến pháp 1946, chứ không phải là một bản Hiến pháp mới hay bản Hiến pháp đầu tiên: “Trong giai đoạn mới của cách mạng, Quốc hội ta cần sửa đổi bản Hiến pháp năm 1946 cho thích hợp với tình hình và nhiệm vụ mới.”[xlii] Hiến pháp 1980 cũng ghi: “Kế thừa và phát triển Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp này tổng kết và xác định những thành quả đấu tranh cách mạng của nhân dân Việt Nam trong nửa thế kỷ qua, thể hiện ý chí và nguyện vọng của nhân dân Việt Nam, bảo đảm bước phát triển rực rỡ của xã hội Việt Nam trong thời gian tới.”[xliii] Và Hiến pháp 1992: “Qua các thời kỳ kháng chiến kiến quốc, nước ta đã có Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980.”[xliv]
Như vậy, rõ ràng tất cả các Hiến pháp của Việt Nam đều tự nhận là văn bản kế thừa của Hiến pháp 1946, và vì vậy không có lý do gì có thể biện minh cho việc thiếu giá trị pháp lý của các Hiến pháp đó vì đã không tuân thủ quy trình sửa đổi mà Hiến pháp 1946 đặt ra. Như vậy, dù đặt ra hay không đặt ra hạn chế của việc sửa đổi Hiến pháp, đặt vấn đề cấu trúc và bản chất hệ thống chính trị nhân dân phúc quyết là không thể né tránh, và hoàn toàn phù hợp với chủ quyền tối cao của nhân dân và nguyên tắc pháp trị.
Chúng tôi cho rằng quy trình sửa đổi Hiến pháp mà ông Bùi Ngọc Sơn đề nghị trong bài viết là hợp lý, phù hợp vói tình hình Việt Nam. Sau khi điểm sơ qua một số mô hình trên thế giới, ông Bùi Ngọc Sơn cho rằng mô hình sự “phức tạp của lập pháp” (tức lập pháp không kiểm soát toàn bộ quá trình sửa đổi Hiến pháp mà có những yếu tố phức tạp hơn trong quy trình), cùng với trưng cầu dân ý là một lựa chọn phù hợp cho Việt Nam. Cụ thể, ông đề nghị quy trình như sau: “hai phần ba tổng số đại biểu quốc hội có quyền đặt ra vấn đề sửa đổi Hiến pháp”; sau đó, “Quốc hội có thể ban hành một Nghị quyết về việc bầu cử Hội nghị sửa đổi Hiến pháp” và “các tỉnh sẽ bầu những đại diện tham gia vào Hội nghị này”; sau cùng, “những điều đã được Hội nghị Hiến pháp đồng ý phải được đem cho nhân dân bỏ phiếu phê chuẩn trong một cuộc trưng cầu dân ý toàn quốc.” Điều kiện không thể thiếu trong quá trình đó, là “các phương tiện truyền thông cần tích cực đăng các nghiên cứu giải thích các điều khoản sửa đổi Hiến pháp” và “giới luật học cần hoạt động tích cực thông qua các hoạt động báo chí, hội thảo, và diễn đàn.” Nhận định này hoàn toàn chính xác: một sự thảo luận rộng rãi, tự do sẽ giúp cho người dân có đầy đủ thông tin và đưa ra một sự lựa chọn hợp lý nhất. Điều khó khăn là làm sao để đảm bảo sự thảo luận rộng rãi này và bảo vệ chủ quyền của nhân dân khỏi sự hạn chế và điều khiển của thế lực chính trị độc quyền. Thiết nghĩ sự đồng thuận và quyết tâm rất lớn của toàn dân và xã hội, sự bình đẳng giữa các lực lượng chính trị như nền tảng cơ bản của tiến trình là một yếu tố quan trọng tạo ra sự đột phá này trong sinh hoạt chính trị ở Việt Nam.
Trong lần sửa đổi Hiến pháp lần này, chính vì dư luận và nhiều học giả đồng thuận trong việc tôn trọng chủ quyền tối cao của người dân trong vấn đề lập hiến, bằng một cuộc trưng cầu dân ý đầu tiên trong lịch sử, thiết nghĩ không có lý do gì để một lần nữa tước đi quyền phát biểu và hiện thực hóa nguyện vọng về thể chế chính trị của nhân dân, tạo nền tảng cho một thể chế chính trị công bằng, trong sạch trong đó chúng ta và các thế hệ tiếp sau sẽ sống và làm việc. Đó là bổn phận của mỗi chúng ta, nhưng đồng thời cũng là trách nhiệm chung đối với các thế hệ sau.
Ngày 31 tháng 12 năm 2010
Đảng Dân Chủ Việt Nam
Nguyễn Sĩ Bình và Ban Nghiên cứu Hiến pháp
Ban Nghiên cứu Hiến pháp: Thạc sĩ Nguyễn Thị Hường, Luật sư Nguyễn Tường Bá, Thạc sĩ Nguyễn Quốc Ánh, Thạc sĩ Nguyễn Hùng Việt, Luật sư Trần Minh Quốc, Luật sư Nguyễn Xuân Phước, và các cộng sự.
———
Chú thích:
[xxxiv] Bùi Ngọc Sơn, Một Hiến pháp hoàn hảo hơn, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, 2010.
[xxxv] Id.
[xxxvi] Bùi Ngọc Sơn, Sửa đổi quy trình sửa đổi Hiến pháp, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, 2010.
[xxxvii] Id.
[xxxviii] Xem Stephen Holmes, Precommitment and the Paradox of Democracy, inConstitutionalism and Democracy (Jon Elster and Rune Slagstad, eds., Cambridge University Press 1997), 195-240.
[xxxix] Vietnamnet, Hiến pháp 1946: Nghĩ về quyền phúc quyết Hiến pháp của dân, 2007.
