Hiện nay cùng một thời điểm đang bàn về việc sửa đổi Hiến pháp, chúng ta cũng đang bàn và góp ý vào dự thảo sửa đổi luật đất đai. Có rất nhiều ý kiến về vấn đề sở hữu đất đai kể cả mặt nội dung và về mặt hình thức. Trước hết nói về hình thức: Người thì cho rằng phải chờ Hiến pháp được thông qua sau đó tiến hành sửa đổi Luật Đất đai ; vì tính cấp thiết và nóng bỏng của vấn đề đất đai, nên thông qua luật đất đai trước, nhưng phải căn cứ vào tình thần của Hiến pháp. Tôi ủng hộ ý kiến thứ nhất: Phải có Hiến pháp rồi mới có Luật Đất đai. Vì không có một đảm bảo chắc chắn rằng, sau khi thông qua Hiến pháp, Luật Đất đai vừa được thông qua không thay đổi.
Về mặt nội dung, tập trung vào luận điểm có hay không có sở hữu tư nhân trong đất đai. Đây là vấn đề khó cần có một sự bình tĩnh xem xét tất cả mọi mặt của vấn đề quan trọng này. Dự thảo Luật đất đai được công bố cho nhân dân thảo luận vẫn trên tinh thần nhất quán chỉ một loại hình sử hữu toàn dân đối với đất đai, thể hiện quan điểm theo tinh thần của dự thảo Hiến pháp
Việc không thừa nhận quyền tư hữu đất đai, được lập luận, một cách chắc chắn, rằng các quyền của người sử dụng đất hầu như đã tương ứng với quyền tư hữu đất đai, nhất là lại thêm một mệnh đề: Quyền sử dụng đất là quyền tài sản được pháp luật bảo hộ. Vấn đề nằm ở chỗ các quyền của người sử dụng đất đã bằng quyền tư hữu. Nhưng tại sao và nhất quyết vẫn không thể nói rằng là “quyền tư hữu???” Nên nhớ rằng lập luận trên cũng đã từng được nêu ra khi chưa có mệnh đề được in nghiêng ở trên.
Tổng kết 10 năm thi hành Luật Đất đai năm 2003 cho thấy chính sách về chế độ sở hữu đất đai đã bộc lộ nhược điểm, bất cập và không được cuộc sống chấp nhận. Một trong những nguyên nhân và điều kiện tồn tại tình trạng tùy tiện áp đặt ý chí chủ quan của các cơ quan nhà nước trong việc thu hồi đất, áp đặt giá đất gây ra tình trạng tham nhũng, tiêu cực và phát sinh tình trạng tranh chấp, khiếu kiện đang ngày càng gia tăng do không nhận được sự đồng thuận của người dân trong bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi bị Nhà nước thu hồi đất.
Việc không thừa nhận sở hữu tư nhân về đất đai – ngay cả đối với đất ở và đất thổ cư của ông cha để lại, kể cả đất hương hoả – đã gây ra rất nhiều phiền phức cho việc giao dịch mua bán của người dân. Đối với đất nông nghiệp và phi nông nghiệp, việc chuyển giao cũng phức tạp không kém. Không phải ngẫu nhiên mà các vụ khiếu kiện về đất đai chiếm hơn 80% các khiếu kiện nói chung. Tuy là “sở hữu toàn dân” nhưng trên thực tế không rõ ai là người chủ sở hữu đích thực về đất đai. Trong khi đó, chính quyền địa phương lại được trao rất nhiều quyền, nhất là trong việc cho giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất và định ra giá đất. Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai tạo nên những kẽ hở lớn để các quan chức chính quyền bắt tay với tư nhân, các “đại gia” cùng trục lợi, đặc biệt trong thu hồi đất (nhất là đất nông nghiệp của người nông dân) cho các dự án công nghiệp, thương mại, đô thị. Cộng với việc thiếu sự kiểm soát quyền lực hiệu quả, thiếu tính giải trình, minh bạch, đã dẫn đến hệ quả là đất đai rất dễ rơi vào tay các “cường hào”, “tư bản” mới. Một mảnh đất của người nông dân bị thu hồi với giá đền bù rất rẻ mạt, nhưng khi thu hồi xong lại sang tên bán cho người khác với giá gấp hàng trăm, hàng ngàn lần, thì ai mà lại không khiếu nại…
Thuật ngữ “sở hữu toàn dân” là thuật ngữ mang tính chất chính trị, không có chủ thể rõ ràng. Chính vì vậy trong Bộ luật Dân sự hiện hành phải thay bằng sở hữu nhà nước. Sở hữu nhà nước hay sở hữu toàn dân đi chăng nữa thì cuối cùng, quyền sở hữu cũng sẽ rơi vào tay các cơ quan nhà nước, mà Nhà nước chính là của những người nắm quyền lực nhà nước, cụ thể là các cá nhân đang nắm quyền. Mặt khác, với chế độ sở hữu toàn dân, đất đai được giao, cho thuê luôn có thời hạn khiến cho người sử dụng không thể an tâm bỏ vốn đầu tư lâu dài, không thể chuyển nhượng hiệu quả. “Hễ có vướng mắc nào phát sinh thì người ta lại an ủi lẫn nhau rằng, đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Nhưng mọi sai lầm đều từ đó mà ra”. Từ sau 1980, Hiến pháp và Luật Đất đai đã được sửa đổi nhiều, nhưng riêng điều khoản về chế độ sở hữu đất đai vẫn “dậm chân tại chỗ”. Theo một số tác giả, “nhiều người không dễ dàng “buông” quy định này, bởi cơ chế “nhà nước quản lý” mang lại không ít nguồn lợi hấp dẫn cho một bộ phận quan chức và nhà đầu tư.” Cái “tổ con tò vò” nằm ở chỗ này đây.
Trong khi đó trước đây, thời kỳ phong kiến và thực dân, mặc dù là tài sản đặc biệt, nhưng vẫn như các tài sản khác đất đai vẫn có đa loại hình sở hữu: Có đất của nhà Vua, có đất của cộng động và có đất của tư nhân. Kế thừa truyền thống xã hội Việt Nam Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp 1959 của nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa vẫn quy định đa sở hữu đất đai, trong đó có sở hữu tư nhân. Hiến pháp 1980 và sau này Hiến pháp 1992 theo đúng khuôn mẫu của các nước trong hệ thống xã hội chủ nghĩa trước đây, thì đất đai (toàn bộ đất đai nói chung) được tuyên bố là tài sản thuộc sở hữu toàn dân.
Mặc dù thừa nhận nền kinh tế thị trường, sở hữu tư nhân được thừa nhận, nhưng sở hữu đất đai vẫn là của toàn dân. Luật Đất đai được thông qua năm 1987 và sửa đổi năm 1993, mặc dù có nâng thời hạn quyền sử dụng đất đến 20 năm và với hạn điền không quá 03 ha cũng không khỏi hết những vướng mắc cho người sử dụng. “Rõ ràng việc giao đất có thời hạn và không công nhận tư hữu đất đai khiến người sử dụng chưa an tâm, phần nào hạn chế, không khuyến khích các doanh nghiệp, nhà đầu tư tham gia lĩnh vực nông nghiệp. Đồng thời, do luật chưa sát với thực tiễn nên phát sinh chuyện ngoài luật còn “đẻ” ra thêm vô số văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành, thông tư, nghị định… Từ đó chính quyền cấp địa phương muốn vận dụng sao cũng được, và dễ vận dụng sai làm tình hình quản lý đất đai thêm phức tạp, nhất là dễ lợi dụng để trục lợi, hay vận dụng sai luật dẫn tới gây thiệt thòi cho người sử dụng đất. Phải nhìn nhận là chính sách đất đai thay đổi liên tục như vừa qua gây khó trong quản lý, vừa phát sinh tiêu cực. Không thừa nhận sở hữu tư nhân về đất đai chính là không thừa nhận một cách đày đủ nền kinh tế thị trường. Không thừa nhận sơ hữu tư nhân về đất đai, lâu nay người dân vẫn mua bán, chuyển thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất và đều được chính quyền công nhận, thừa nhận. Điều đó cho thấy thực tế đất đai đã là một dạng tài sản, đồng thời quyền sử dụng đã giống như quyền tư hữu. Với thực tế đó thì luật cũng phải thay đổi cho phù hợp thực tiễn. Chúng ta nên giao đất vĩnh viễn theo hình thức sở hữu. Nghĩa là công nhận quyền sở hữu đất đai cho người dân, đồng thời đa dạng hóa sở hữu đất đai như sở hữu quốc gia do Nhà nước quản lý, sở hữu của cộng đồng dân cư, sở hữu của pháp nhân. Cái sẽ được lớn nhất của sự thùa nhận đa loại hình sở hữu đất đai là các viên chức địa phương và trung ương sẽ ít có cơ hội tham nhũng, lạm dụng chức quyền đối với vấn đề đất đai để trục lợi. Nhà nước vẫn có thể sòng phẳng với nhân dân khi cần trưng dụng đất đai cho các mục tiêu quốc phòng, làm đường xá, xây công trình công cộng, xây dựng đô thị, xây khu công nghiệp… vẫn phải mua bán với bất kỳ chủ thể sở hữu nào với giá cả của thị trường quy định.
Tài sản thuộc sở hữu toàn dân là tài sản chung của toàn xã hội, một chủ thể pháp lý không rõ ràng. Chủ thể của sở hữu này là toàn thể nhân dân mà Nhà nước lại là đại diện. Ở đây đã không có sự phân định đâu là của nhà nước, đâu là của cộng động và đâu là của cá nhân. Đất của nhà nước thì phải gọi đích danh là đất thuộc sở hữu nhà nước. Nó có thể thuộc sở hữu của chính quyền trung ương hoặc của các chính quyền địa phương. Điều ngược lại là cách để các quan chức nhà nước được phân công quản lý đất đai trốn trách nhiệm của người chủ sở hữu đất và là một nguyên nhân chính của việc trục lợi cùng với các ông chủ đầu tư trên mảnh đất của người dân. Cho nên phải bỏ khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai. Đất của nhà nước cũng phải được đăng ký như đất của tư nhân. Đất công có thể được bán cho tư nhân và khi đó đất ấy thuộc sở hữu tư nhân. Và ngược lại Nhà nước có thể mua (hay trưng mua) đất của tư nhân và khi đó đất ấy chuyển từ sở hữu tư nhân sang sở hữu nhà nước. Nhà nước, với tư cách chủ sở hữu đất, có quyền và nghĩa vụ hệt như các chủ sở hữu đất khác trước pháp luật. Và Nhà nước có thể bị kiện hệt như các chủ sở hữu khác khi có tranh chấp về đất đai. Việc chấp nhận sở hữu tư nhân về đất cũng chỉ là trả lại cho người dân đất thực sự thuộc về họ (thí dụ đất ở, đất nông nghiệp do cha ông họ khai phá hoặc mua lại một cách hợp pháp và để lại cho họ).[1]
Quyền tư hữu đất đai là một biểu hiện quan trọng nhất của quyền được tiếp cận đất đai của con người. Đến con vật nó còn có quyền hoạch định lãnh thổ của mình chứ chưa nói gì đến con người với tư cách là động vật cao cấp. Việc không thừa nhận quyền sở hữu tư nhân đối với đất đai, tức là đã không thừa nhận quyền con người trong lĩnh vực này. Việc không thừa nhận quyền sở hữu tài sản của tư nhân đối với đất đai là một thiếu hụt quan trọng về nhân quyền trong lĩnh vực tư hữu tài sản, vì đất đai là một thứ tài sản rất quan trọng đối con người. Sự không thừa nhận này cũng ngang bằng với sự tước đoạt. Chính việc thừa nhận sở hữu tư nhân, cùng việc thừa nhận nền kinh tế thị trường là môi trường minh bạch và bình đẳng đối với mọi chủ thể cho việc mưu cầu hạnh phúc của họ, nhà nước chỉ có trách nhiệm bảo đảm mà không thể thay thế, chứ chưa cần nói ở mức độ tước đoạt. Lịch sử ra đời của Hiến pháp luôn gắn liền với lịch sử bảo vệ quyền tài sản của con người, trong đó đất đai là một tài sản quan trọng.
Đó là những quyền tự nhiên không phải các quyền được ban phát từ phía nhà nước, cho dù bằng quyết định của đa số của những người thay mặt cho nhân dân, thậm chí ngay cả trong trường hợp được nhân dân đích thực bầu ra:
Mục đích của Tuyên ngôn nhân quyền là rút bớt một số chủ đề nhất định ra khỏi cuộc tranh cãi chính trị, đặt chúng ra ngoài những đòi hỏi của các nhóm người và quan chức nhà nước và coi chúng là những nguyên tắc pháp lý do tòa án áp dụng. Quyền của con người được sống, tự do, sở hữu, tự do ngôn luận, tự do báo chí, tự do tín ngưỡng và hội họp, và các quyền cơ bản khác không thể là kết quả của việc bỏ phiếu; chúng không phụ thuộc vào bất kỳ cuộc bầu cử nào.[2]
Kết luận
Để tránh khỏi những khó khăn và rắc rối gây nhiều kiện cáo ở lĩnh vực này phải tiến tới thừa nhận: sở hữu tư nhân về đất đai như là một phần của nhân quyền, Hiến pháp và Luật sửa đổi luật Đất đai cần phải thừa nhận như một quy luật khách quan. Việc thừa nhận này đương nhiên là khó với những người đang có quyền. Nhưng khó mấy cũng phải làm , thậm chí phải bắt đầu dần từng bước, trước hết phải thừa nhận sở hữu tư về đất ở của người dân. Nếu không như vậy, thì những khó khăn hiện về lĩnh vực này khong những khong được giải quyết, mà còn có nguy cơ ngày càng chồng chất lên.
Tháng 4 năm 2013
Nguyễn Đăng, trích từ Basamnews
[1] Xem: Nguyễn Quang A – Sở hữu tư nhân hạn chế về dất đai? (Ba Sàm).
[2] Thẩm phán Roberrt H. Jackson trong vụ Wesst Virginia Boad of Education kiện Barnette năm 1943
