Đảng Dân chủ Việt Nam: Bản đề xuất khung soạn thảo hiến pháp của toàn dân (III)

Phần 3: Cơ Chế Kiểm Soát Và Đối Trọng Quyền Lực Nhà Nước: Tam Quyền Phân Lập – Cơ Chế Kiếm Soát Và Cân Bằng Quyền Lực Ở Trung Ương – Ngành Lập Pháp

Một trong hai nhiệm vụ cơ bản của một bản Hiến pháp của toàn dân là thiết lập một hệ thống quyền lực có kiểm soát và đối trọng. Thay vì tập trung quyền lực trong tay một cơ quan hay một nhóm người, ba quyền lực cơ bản của nhà nước – làm luật, thi hành luật, và phán xử các vụ án dựa theo pháp luật – cần phải được trao gửi vào các cơ quan quyền lực Nhà nước khác nhau. Khi mỗi nhánh quyền lực thực hiện một chức năng khác nhau và theo đuổi những quyền lợi khác nhau, chúng sẽ kiểm soát lẫn nhau và đảm bảo rằng các nhánh còn lại hoạt động trong đúng phạm vi quyền lực của chúng. Trước tiên đó là sự kiểm soát và cân bằng quyền lực ở cấp Trung ương giữa ba ngành Lập pháp, Hành pháp và Tòa án.

A.Ngành Lập Pháp

Nền dân chủ đại diện không có gì mâu thuẫn với nguyên tắc quyền lực tối cao của Nhà nước thuộc về nhân dân. Qua bầu cử tự do và công bằng, nhân dân-cử tri ủy nhiệm cho các đại biểu thay mặt mình quyết định và điều hành quốc gia, nhưng quyền lực của các cơ quan dân cử là có giới hạn. Nhân dân giữ chủ quyền tối cao với quyền bầu cử, trưng cầu dân ý và phúc quyết các vấn đề quốc gia trọng đại. Tự do ngôn luận, tự do lập hội và tự do báo chí, bên cạnh các quyền khác, là những điều kiện không thể thiếu để người dân giám sát hoạt động của những người đại diện cho mình quản lý đất nước; và vì vậy, chúng không thể bị hạn chế một cách độc đoán bởi Nhà nước vốn chỉ nắm giữ quyền lực phái sinh.

Quốc hội là cơ quan dân cử đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân. Quốc hội cần phải là cơ quan đại diện không chỉ cho cử tri địa phương ở mỗi khu vực bầu cử, mà còn cho các nhóm xã hội nhỏ không phụ thuộc vào giới hạn địa lý như các dân tộc thiểu số, phụ nữ, trẻ em. Quốc hội cần được bầu lên từ những kỳ bầu cử tự do và công bằng, trong đó ứng viên có quyền tự do ứng cử, các tổ chức chính trị và người dân có quyền tự do đề cử và tự do đi bầu mà không chịu sức ép hay ảnh hưởng của bất kỳ ai hay tổ chức nào. Để bầu cử thực sự tự do công bằng, sự tham gia của nhiều đảng chính trị để cạnh tranh lẫn nhau là cần thiết để người dân có thể chọn ra những đại diện xứng đáng nhất.

Tuy vậy, chúng tôi chia sẻ mối băn khoăn của một số người rằng quá nhiều đảng chính trị sẽ ảnh hưởng đến sự hiệu quả của chính phủ. Do đó chúng tôi đề xuất những cơ chế bầu cử khuyến khích các đảng chính trị lớn mạnh và có tầm ảnh hưởng rộng trên toàn quốc, cũng như đại diện cho nhiều quyền lợi xã hội khác nhau. Trong nhánh lập pháp cũng cần có “kiểm soát và cân bằng” quyền lực, do đó chúng tôi đề nghị một Quốc hội lưỡng viện đại diện các nguyện vọng, quyền lợi và tiêu chí khác nhau để kiểm soát lẫn nhau.

1.Tổ chức ngành lập pháp

Ngành Lập Pháp – Quốc hội nên bao gồm hai viện – Thượng viện và Nghị viện.

PGS, TS Thái Vĩnh Thắng, Chủ nhiệm Khoa Hành chính – nhà nước Đại học Luật Hà Nội trong một bài viết đăng tải gần đây trên Tạp chí nghiên cứu lập pháp của Văn phòng Quốc hội, cũng đã đưa ra một đề xuất tương tự về nhu cầu cần có hai viện: “Về cơ cấu tổ chức của Quốc hội, để quy trình làm luật chặt chẽ hơn, cần chuyển Quốc hội từ một viện sang Quốc hội hai viện, bao gồm Thượng viện và Hạ viện […]. Các đại biểu Thượng viện đại diện cho các đơn vị hành chính lãnh thổ cao nhất, theo đó mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có 2 Thượng nghị sĩ, ngoài ra Chủ tịch nước có quyền bổ nhiệm 5 đại biểu Thượng viện lấy từ những người có công lao xuất sắc trong các lĩnh vực khoa học, kỹ thuật, công nghệ, y học, giáo dục hoặc quản trị kinh doanh.”[iii]

Chúng tôi cho rằng đó là một đề xuất hợp lý. Hạ viện sẽ đại diện cho các nguyện vọng trên bình diện quốc gia, trong khi đó Thượng viện đại diện cho nguyện vọng địa phương nơi mà các Thượng nghị sĩ được bầu lên. Nếu Hạ viện là biểu tượng quyền lực của nhánh lập pháp trong việc kiểm soát và cân bằng quyền lực theo hàng ngang – giữa Hành pháp, Lập pháp, Tòa án – thì Thượng viện là biểu tượng cho việc kiểm soát và cân bằng quyền lực theo chiều dọc – giữa Trung ương và địa phương. Hạ viện sẽ là nghị trường chính trị với đại diện các đảng chính trị thảo luận và làm luật. Thượng viện sẽ giám sát và đảm bảo nguyện vọng địa phương được phản ánh đầy đủ trong luật và chính sách. Điều này sẽ giảm thiểu lo ngại của một số người về một nền dân chủ “độc tài của đa số,” bởi ngành lập pháp bao gồm hai viện phục vụ các mục tiêu khác nhau sẽ kiểm soát, đối trọng lẫn nhau, để làm ra các chính sách và luật điều độ và ôn hòa hơn.

Trong phần thảo luận tiếp theo về khung hiến pháp mới, khi sử dụng “Quốc hội,” chúng tôi muốn nói đến cả Thượng viện và Hạ viện trong tư cách ngành lập pháp.

Về việc tổ chức nội bộ của mỗi viện

Trong Hiến pháp 1992, Ban thường vụ Quốc hội có rất nhiều quyền lực. Khi Quốc hội không trong kỳ họp, Ban thường vụ có quyền làm luật, tuyên bố tình trạng khẩn cấp, tuyên bố chiến tranh. Điều này đi ngược lại với nguyên tắc dân chủ đại diện – các vấn đề quan trọng như vậy cần được Quốc hội trong phiên họp đầy đủ thông qua. Câu hỏi đặt ra là liệu có nên bãi bỏ cơ quan này mà mỗi viện vẫn có thể hoạt động hiệu quả? Mỗi viện cần nhóm họp thường xuyên hơn bây giờ, ít nhất là từ bốn đến sáu tháng mỗi năm, và cần có cơ chế triệu tập khẩn cấp khi cần thiết. Chủ tịch mỗi viện được bầu lên để điều phối các ủy ban chuyên môn của mỗi viện, cũng như giữa hai viện và với chính phủ. Nội các có thể làm các công việc kết nối và điều hợp khi Quốc hội không nhóm họp. Trong thời đại công nghệ thông tin, các đại biểu có thể giữ liên lạc thường xuyên lẫn nhau và với các cử tri. Ngoài ra còn có các Ủy ban chuyên môn của mỗi viện là nơi thảo luận, soạn thảo các dự luật. Vai trò của ban thường vụ cho mỗi viện là không cần thiết.

Ủy ban các dân tộc thiểu số (Hội đồng dân tộc – HĐDT) là một định chế đặc biệt của hệ thống Hiến pháp hiện nay. “Điểm khác biệt giữa HÐDT và các Uỷ ban của Quốc hội là Chủ tịch Hội đồng dân tộc được mời tham dự các phiên họp của UBTVQH, các phiên họp của Chính phủ bàn về việc thực hiện các chính sách dân tộc. Như vậy, HÐDT không chỉ hoạt động trong phạm vi thẩm quyền của Quốc hội như các Uỷ ban của Quốc hội mà còn được tham gia vào các hoạt động của Chính phủ khi quyết định các vấn đề liên quan đến chính sách dân tộc.”[iv] Vai trò của Hội đồng dân tộc nên được phát huy và tạo cơ chế thiết thực và hiệu quả hơn trong việc truyền tải tiếng nói của các dân tộc thiểu số vào việc thảo luận và xây dựng các luật, nghị quyết có ảnh hưởng đến đời sống của họ. Xây dựng một Nhà nước nhân bản, quan tâm thiết thực đến quyền lợi các nhóm thiểu số trong xã hội là điều quan trọng để đảm bảo một quốc gia đoàn kết và vững bền.

2.Hệ thống bầu cử:

Hệ thống bầu cử cho mỗi viện rất quan trọng và cần được thảo luận kỹ lưỡng. Như là một điểm khởi đầu cho các thảo luận sau này, đối với bầu cử Hạ viện chúng tôi đề xuất hệ thống bầu cử Đại diện theo Tỷ lệ (Proportional Representation) với 8 khu vực bầu cử, mỗi khu vực bầu ra 20 đại biểu cho nhiệm kỳ 4 năm, và chỉ những đảng chính trị đạt được ít nhất 6% tổng số phiếu toàn quốc mới giành được ghế. Các dân biểu Hạ viện được bầu cử cho nhiệm kỳ 4 năm.

Hệ thống bầu cử đại diện theo tỷ lệ là một hệ thống bầu cử khuyến khích các đảng chính trị hình thành, củng cố, cũng như tạo cơ hội cho các đảng nhỏ đạt được ghế trong Hạ viện. Mỗi đảng đề ra một danh sách đảng viên ứng cử. Số khu vực bầu cử được ấn định càng rộng, các đảng nhỏ càng có nhiều cơ hội có ứng viên được bầu, đó là lý do tại sao chúng tôi đề xuất tám khu vực bầu cử rộng như nhau, mỗi khu vực sẽ bầu lên 20 đại biểu.

Tuy nhiên, như đã nói ở trên, quá nhiều đảng chính trị nhỏ có thể ảnh hưởng đến sự hiệu quả và phản ứng nhanh nhạy của chính phủ. Do đó, chúng tôi cho rằng cần định ra các ngưỡng: không chỉ đạt đủ số phiếu để thắng ghế trong một khu vực bầu cử nhất định, một đảng cần đạt được một tổng số phiếu nhất định trên bình diện quốc gia mới thắng ghế trong một khu vực bầu cử nhất định. Chúng tôi đề xuất một ngưỡng đòi hỏi chỉ những đảng chính trị với một tổng số phiếu trên phạm vi toàn quốc đạt ít nhất 6% số phiếu toàn quốc mới giành được ghế trong Hạ viện. Ngưỡng bầu cử này là động lực thúc đẩy các đảng chính trị vận động rộng rãi trong phạm vi toàn quốc, thay vì chỉ tập trung nhân lực và tài lực để vận động bầu cử trong một khu vực nhất định nào đó để duy trì ghế đại biểu của khu vực đó. Đặt ra yêu cầu về ngưỡng phiếu đó sẽ có lợi cho người dân ở các vùng xa và các khu vực bầu cử nhỏ. Các nhóm xã hội thiểu số cũng sẽ có lợi: chính vì các đảng chính trị cần nhiều phiếu nhất có thể trên bình diện toàn quốc, họ sẽ vận động đến nhiều nhóm xã hội khác nhau, trên nhiều địa phương khác nhau, và nguyện vọng của các nhóm nhỏ đó sẽ được lắng nghe một cách nghiêm túc hơn.

Về bầu cử Thượng viện, các Thượng nghị sĩ sẽ được bầu bởi Hội đồng tỉnh, mà các hội đồng tỉnh được bầu lên qua bầu cử đơn danh, với mỗi khu vực bầu cử bầu ra một đại biểu.[v] Thông thường, hệ thống bầu cử đơn danh – ứng cử viên đạt đa số phiếu sẽ thắng – có xu hướng tạo ra hai đảng chính trị mạnh và với chính sách không quá cực đoan. Tuy vậy, chúng tôi cho rằng đặc thù của các địa phương ở Việt Nam khiến hệ thống bầu cử này khi được áp dụng sẽ không tạo ra các đảng chính trị quá quyền lực ở địa phương. Khu vực bầu cử cấp tỉnh không phải là lớn, các vấn đề người dân quan tâm là các vấn đề địa phương. Họ có thể tìm đến các lãnh đạo độc lập, có uy tín, hiểu và đáp ứng nguyện vọng của cử tri địa phương, chứ không nhất thiết trông cậy vào tổ chức đảng. Điều này có hai hệ quả có lợi. Thứ nhất, vì bầu cử hội đồng tỉnh tạo cơ hội cho các ứng viên độc lập được bầu, mà Thượng viện được bầu lên bởi hội đồng tỉnh, Thượng viện sẽ không bị chi phối bởi chính trị đảng phái. Giảm thiểu ảnh hưởng của các đảng chính trị đối với Thượng viện cũng là một yếu tố quan trọng cho sự trung lập của việc tổ chức bầu cử, chính vì Thượng viện sẽ có quyền phê chuẩn thành viên của Hội đồng bầu cử quốc gia. Thứ hai, Thượng viện, vì có mối liên hệ chặt chẽ với các hội đồng tỉnh, sẽ thay mặt chính quyền địa phương đóng vai trò kiểm soát và cân bằng quyền lực đối với chính quyền trung ương.

Các ứng cử viên Thượng viện cần trên 35 tuổi. Các thượng nghị sĩ được bầu cho nhiệm kỳ 6 năm. Việc nhiệm kỳ của các thượng nghị sĩ dài hơn hẳn so với nhiệm kỳ của các hạ nghị sĩ là quan trọng để đảm bảo tính liên tục nhất định trong hoạt động nghị trường mỗi khi một Hạ viện mới được bầu lên. Sau 3 năm, một nửa Thượng viện được bầu lại, cũng là để đảm bảo tính liên tục trong hoạt động của Thượng viện. Đối với kỳ bầu cử Thượng viện đầu tiên, Hội đồng bầu cử sẽ rút thăm để xác định số Thượng nghị sĩ sẽ kết thúc nhiệm kỳ trong 3 năm.

3.Quyền lực của ngành lập pháp

Quyền lập hiến tối cao thuộc về Nhân dân chứ không không thuộc về Quốc hội. Quốc hội cũng không phải là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, mà nhân dân mới nắm chủ quyền tối cao. Hiến pháp nên quy định rõ điều này: quyền lập hiến thuộc về nhân dân qua việc phúc quyết phê chuẩn hiến pháp; và các cơ quan Nhà nước – đại biểu của nhân dân – có vai trò và quyền lực ngang bằng nhau, kiểm soát và đối trọng lẫn nhau.[vi] Quốc hội là cơ quan đại diện cho nhân dân trong công việc lập pháp, giám sát hoạt động Nhà nước, nhưng phải tuân thủ Hiến pháp, các quyền của người dân, và chịu trách nhiệm trước nhân dân.

Về cơ bản, Hiến pháp hiện tại và nhiều văn bản pháp luật đã trao cho Quốc hội những quyền lực quan trọng, nhưng việc thực hiện các quyền này vẫn thiếu hiệu quả, do chất lượng đại biểu quốc hội, do hạn chế ngôn luận, do tập quyền vào ngành hành pháp. Trong thời đại mới, các nghị viên và thượng nghị sĩ đều phải là chuyên trách – hoạt động toàn thời gian với tư cách đại biểu nhân dân. Đại biểu Quốc hội sẽ được trả lương toàn thời gian, có văn phòng riêng – một ở địa phương và một ở trung ương, và có bộ máy phụ tá để đảm bảo họ có đủ thời gian và điều kiện làm việc để tập trung vào các công việc tiếp xúc cử tri, theo dõi tình hình chính trị, nghiên cứu dự luật và chính sách, v.v. Đại biểu Quốc hội không cần phải biết tất cả, vì họ có thể tuyển các chuyên gia trong các lĩnh vực khác nhau để cố vấn họ trong quá trình lập pháp. Nhân dân cần ở đại biểu Quốc hội những phẩm chất “vì nước vì dân”: tinh thần thượng tôn pháp luật, sự công tâm, khả năng lắng nghe và quan tâm đến cử tri, khả năng đặt lợi ích quốc gia lên trên lợi ích cục bộ, cũng như thời gian tiếp xúc và làm việc để nâng cao chất lượng đời sống của cử tri.

(còn tiếp)

Ngày 31 tháng 12 năm 2010

Đảng Dân chủ Việt Nam
Nguyễn Sĩ Bình và Ban Nghiên cứu Hiến pháp

Ban Nghiên cứu Hiến pháp: Thạc sĩ Nguyễn Thị Hường, Luật sư Nguyễn Tường Bá, Thạc sĩ Nguyễn Quốc Ánh, Thạc sĩ Nguyễn Hùng Việt, Luật sư Trần Minh Quốc, Luật sư Nguyễn Xuân Phước, và các cộng sự.

———-

Chú thích:

[iii] Thái Vĩnh Thắng, Sửa đổi bổ sung Hiến pháp 1992 đáp ứng nhu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế, 2010.

[iv] Xem thêm Trần Ngọc Đường, Tiếp tục đổi mới Quốc hội theo định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, NCLP, 2010.

[v] Chúng tôi sẽ trình bày cụ thể hơn ở phần dưới.

[vi] Xem thêm Trần Ngọc Đường, Tiếp tục đổi mới Quốc hội theo định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, NCLP, 2010.